Το νομικό πλαίσιο των αποσπάσεων στο δημόσιο τομέα

Χρειάζεται προεχόντως να επισημανθεί ότι το νομικό πλαίσιο που διέπει το καθεστώς των αποσπάσεων και των μετατάξεων των πολιτικών διοικητικών υπαλλήλων που υπηρετούν γενικά στο δημόσιο, καθώς και σε νομικά πρόσωπα (ΝΠΔΔ – ΝΠΙΔ) και ανώνυμες εταιρείες που ανήκουν στη Γενική Κυβέρνηση, δεν είναι μόνον εξειδικευμένο, αλλά χαρακτηρίζεται από ασυστηματοποίητη πολυνομία που δυσχεραίνει την προσπάθεια της αξιοποίησης της λεγόμενης κινητικότητας, η οποία αποσκοπεί στην ορθολογική διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού. Η προσπάθεια αυτή γίνεται ακόμη πιο δύσκολη, εξαιτίας του αποσπασματικού χειρισμού του θέματος από τις ίδιες τις υπηρεσίες και τους φορείς, που καλούνται να συνεργαστούν και να διαχειριστούν τις μετακινήσεις του προσωπικού τους, αν ληφθεί μάλιστα, υπ’ όψιν ότι πέραν κάποιων βασικών διατάξεων, υπάρχουν σωρεία ειδικών νομοθετημάτων που ρυθμίζουν θέματα απόσπασης / μετάταξης υπαλλήλων συγκεκριμένων υπηρεσιών, τα οποία - δεν θα ήταν υπερβολή να ειπωθεί ότι - είναι γνωστά μόνο στις διευθύνσεις του προσωπικού των συγκεκριμένων φορέων.

Είναι αλήθεια, πάντως, ότι με το Ν.4440/2016 (“ Ενιαίο Σύστημα Κινητικότητας” – ΦΕΚ Α’ 224/2.12.2016) επιχειρήθηκε να συστηματοποιηθεί το καθεστώς των αποσπάσεων – μετατάξεων των υπαλλήλων που υπηρετούν στο Δημόσιο και τους ανωτέρω φορείς, αφενός με τη θέσπιση συγκεκριμένων προϋποθέσεων και διαδικασιών μετακίνησης (βλ. άρθρα 6 επόμ. του Νόμου), αφετέρου με «την κατάργηση κάθε άλλης, γενικής ή ειδικής, διάταξης για τη διενέργεια απόσπασης ή μετάταξης που αντίκειται στις διαδικασίες, τους όρους και τις προϋποθέσεις που θέτει το Ε.Σ.Κ.» (βλ. άρθρο 19 παρ. 1 του Νόμου). Ωστόσο, το ίδιο ως άνω νομοθέτημα που επιχείρησε να συστηματοποιήσει τη διαδικασία των μετακινήσεων, εξαίρεσε από τις διατάξεις του σημαντικό μέρος της δημόσιας διοίκησης (βλ. άρθρο 3 παρ. 3, 12 παρ. 12, 19 παρ. 1 Ν.4440/2016), διατηρώντας το ειδικό καθεστώς που διέπει τις μετακινήσεις των υπαλλήλων τους. Αξίζει να τονίσουμε ότι στις εξαιρέσεις αυτές δεν συναντώνται μόνο περιπτώσεις φορέων, για τις οποίες υφίσταται ένας πρόδηλα αντικειμενικός λόγος (λ.χ. υπάλληλοι του Υπουργείου Εξωτερικών, της Ελληνικής Αεροπορικής Βιομηχανίας, δικαστικοί υπάλληλοι κ.α), αλλά προοδευτικά προστέθηκαν κατηγορίες υπαλλήλων που υπηρετούν σε διάφορες υπηρεσίες και φορείς, για τις οποίες δεν προκύπτει αντικειμενικά ειδικός λόγος εξαίρεσης (βλ. άρθρο 19 παρ. 1 Ν.4440/2016).

Επομένως, πράγματι ο Ν.4440/2016 συνιστά σήμερα το βασικό νομοθέτημα που ρυθμίζει το καθεστώς των αποσπάσεων – μετακινήσεων των υπαλλήλων που υπηρετούν στο Δημόσιο, καθώς και σε νομικά πρόσωπα (ΝΠΔΔ – ΝΠΙΔ) και ανώνυμες εταιρείες και ειδικότερα :

Α). Έκταση Εφαρμογής :

Στο ΕΣΚ εμπίπτουν όλοι οι πολιτικοί διοικητικοί υπάλληλοι, μόνιμοι και με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, που υπηρετούν σε υπηρεσίες, κεντρικές και περιφερειακές, του Δημοσίου, των Ανεξάρτητων Αρχών, των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) α` και β` βαθμού και των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.), καθώς και των Νομικών Προσώπων Ιδιωτικού Δικαίου (Ν.Π.Ι.Δ.), εφόσον ανήκουν στη Γενική Κυβέρνηση, όπως εκάστοτε οριοθετείται από την Ελληνική Στατιστική Αρχή στο Μητρώο Φορέων Γενικής Κυβέρνησης.
Στο ΕΣΚ εμπίπτουν και οι υπάλληλοι των Ανεξάρτητων Αρχών με την προκήρυξη κενών θέσεων διοικητικού και ειδικού επιστημονικού προσωπικού, διατηρώντας τις διαδικασίες επιλογής που προβλέπουν οι οικείες διατάξεις και εφόσον δεν υπάρχουν, τις διαδικασίες επιλογής που προβλέπονται για την πρόσληψη του προσωπικού τους.
Υπάλληλοι που μετατάχθηκαν σε Καταστήματα Κράτησης από θέσεις κλάδου Δημοτικής Αστυνομίας, οι οποίες καταργήθηκαν κατ` εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 81 του N. 4172/2013.
Ειδικό επιστημονικό προσωπικό, καθώς και οι εκπαιδευτικοί πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης.

Β). Εξαιρέσεις :

Οι υπάλληλοι που υπηρετούν στο Υπουργείο Εξωτερικών, αφού οι διατάξεις που ρυθμίζουν θέματα μετάταξης και απόσπασης των υπαλλήλων του Υπουργείου Εξωτερικών παραμένουν σε ισχύ (βλ. άρθ. 3 § 3 Ν.4440/2016). Ειδικά, όσον αφορά τη μετάταξη υπαλλήλων του Υπουργείου Εξωτερικών σε φορείς της παρ. 1 του άρθρου 3 εφαρμόζονται οι διατάξεις του Ν. 4440/2016, τηρουμένης της προϋπόθεσης της σύμφωνης γνώμης του οικείου Υπηρεσιακού Συμβουλίου του Υπουργείου Εξωτερικών της παρ. 4 του άρθρου 8 του N. 3566/2007 (Α` 117).
Οι υπάλληλοι της Ελληνικής Αεροπορικής Βιομηχανίας (ΕΑΒ ΑΕ), οι δικαστικοί υπάλληλοι, οι υπάλληλοι των Καταστημάτων Κράτησης και του Ιδρύματος Αγωγής Αρρένων Βόλου και οι υπάλληλοι όλων των κλάδων των νοσηλευτικών ιδρυμάτων του ΕΣΥ και του ΕΚΑΒ, εκτός από τους διοικητικούς υπαλλήλους και τους υπαλλήλους ειδικότητας Σχολικών Φυλάκων, οι οποίοι μετά τη θέση τους σε διαθεσιμότητα μεταφέρθηκαν σε θέσεις Βοηθητικού Υγειονομικού Προσωπικού σε νοσοκομεία (βλ. και άρθρ. 44 παρ.7 Ν.4674/2020).
Η Εθνική Υπηρεσία Πληροφοριών (Ε.Υ.Π.) δεν συμμετέχει στο Ενιαίο Σύστημα Κινητικότητας. Όσον αφορά την Ε.Υ.Π. εξακολουθούν να εφαρμόζονται τα άρθρα 16 και 17 του ν. 3649/2008 και το άρθρο 49 του ΠΔ 1/2017
Με το άρθρο 74 παρ. 11 Ν.4445/2016 από τις διατάξεις του ΕΣΚ εξαιρούνται και οι υπάλληλοι των περιπτώσεων α`, β` και γ` της παρ. 4 του άρθρου 23 του ν. 3370/2005 (Α` 176), οι ιατροί Δημόσιας Υγείας Ε.Σ.Υ., οι ιατροί και οδοντίατροι κλάδου Π.Ε. των Δ.Υ.Πε. και των Φορέων Παροχής Υπηρεσιών Υγείας (Φ.Π.Υ.Υ.) του Ε.Σ.Υ., καθώς και το νοσηλευτικό, παραϊατρικό και λοιπό προσωπικό των φορέων αυτών και των Ν.Π.Δ.Δ. και Ν.Π.Ι.Δ. που εποπτεύονται από το Υπουργείο Υγείας.
Επίσης, με τα άρθρα 67 και70 Ν.4590/2019 εξαιρείται από το ΕΣΚ το διοικητικό προσωπικό του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους για ένα (1) έτος από την έναρξη ισχύος του παρόντος.

Γ). Επιπλέον Εξαιρέσεις :

Περαιτέρω, με τη διάταξη του άρθρου 19 παρ. 1 του Ν.4440/2016 εξακολουθούν και διατηρούνται σε ισχύ οι διατάξεις που αφορούν τις αποσπάσεις :

α) σε πολιτικά γραφεία του π.δ. 63/2005 (Α` 98), σε γραφεία αιρετών σε Ο.Τ.Α. α` και β` βαθμού, στην Προεδρία της Δημοκρατίας, στο Υπουργείο Διοικητικής Ανασυγκρότησης για να διατεθούν, βάσει των διατάξεων του άρθρου 6 του ν. 1878/1990 (Α` 33) και των άρθρων 2 και 3 του ν. 1895/1990 (Α` 116), σε γραφεία Κομμάτων και Βουλευτών της Βουλής των Ελλήνων και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, καθώς και στο γραφείο του Έλληνα Επιτρόπου στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

β) στη Γενική Γραμματεία του Πρωθυπουργού, στη Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης και στη Γενική Γραμματεία Συντονισμού,

γ) στο γραφείο του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης,

δ) στα Ελεγκτικά σώματα της Διοίκησης, για θέσεις επιθεωρητών - ελεγκτών,

ε) σε Ειδικές Υπηρεσίες και Κοινές Γραμματείες των ΕΠ Ευρωπαϊκής Εδαφικής Συνεργασίας του Ν. 4314/2014 (Α` 265) και στη ΜΟΔ Α.Ε., καθώς και σε υπηρεσίες συντονισμού, εφαρμογής ή διαχείρισης άλλων συγχρηματοδοτούμενων ενωσιακών και διεθνών προγραμμάτων,

στ) στην Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες και της Χρηματοδότησης της Τρομοκρατίας και Ελέγχου των Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης (άρθρο 7 του Ν. 3691/2008, Α` 166),

η) στη Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (άρθρο 9 του Ν. 4320/2015),

θ) στην ΕΣΔΔΑ, για όσο χρόνο διαρκεί ο χρόνος φοίτησης των υπαλλήλων,

ι) στην Ανώτατη Διοίκηση Ενώσεων Δημοσίων Υπαλλήλων (Α.Δ.Ε.Δ.Υ.), την Κεντρική Ενωση Δήμων Ελλάδος (Κ.Ε.Δ.Ε.), την Ενωση Περιφερειών Ελλάδος (ΕΝ.Π.Ε.), την Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης (Ε.Ε.Τ.Α.Α.) και τις Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων (Π.Ε.Δ.).

ια) στα Περιφεριακά Ταμεία Ανάπτυξης

ιβ). Στην Ειδική Γραμματεία Διαχείρισης Ιδιωτικού Χρέους (άρθρο 78 του ν. 4389/2016, Α` 94), καθώς και στο Αυτοτελές Τμήμα Εκτιμήσεων και Προσδιορισμού Αξιών Ακινήτων της Γενικής Γραμματείας Οικονομικής Πολιτικής του Υπουργείου Οικονομικών.».

ιγ). στο Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης σε θέσεις Ειδικού Επιστημονικού Προσωπικού μέχρι την πλήρωση θέσεων στο πλαίσιο του νέου οργανογράμματος,

ιδ). σε Υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή των κρατών - μελών της Ευρωπαϊκής Ενωσης ή άλλων χωρών, σε διεθνείς οργανισμούς και στις Αρχές της Εξωτερικής Υπηρεσίας του Υπουργείου Εξωτερικών. Οι δαπάνες μετακίνησης, μισθοδοσίας και επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής των αποσπώμενων υπαλλήλων στις Αρχές της Εξωτερικής Υπηρεσίας του Υπουργείου Εξωτερικών βαρύνουν αποκλειστικά την υπηρεσία προέλευσης,

ιε). στο Κέντρο Διαφύλαξης Αγιορείτικης Κληρονομιάς,

ιστ). στη Διεύθυνση Αποκατάστασης Επιπτώσεων Φυσικών Καταστροφών της Γενικής Γραμματείας Υποδομών,

ιζ). στην Αττικό Μετρό Α.Ε. (προστέθηκε με το άρθρο 38 παρ.4 Ν.4456/2017),

ιη). στις Ειδικές Υπηρεσίες Δημοσίων Έργων (Ε.Υ.Δ.Ε.),

ιθ). στον Οργανισμό Διαχείρισης Δημοσίου Χρέους (ΟΔΔΗΧ),

κ). στο Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο.

κα). σε Γραφεία Εξωτερικού του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού (E.O.T.) του άρθρου 23 του π.δ. 343/2001 (Α` 231), όπως ισχύει, για υπαλλήλους του Υπουργείου Τουρισμού και του Ε.Ο.Τ.».

κβ) σε υπηρεσίες του Υπουργείου Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων και σε Ν.Π.Δ.Δ., Ν.Π.Ι.Δ. και Ανεξάρτητες Αρχές που εποπτεύονται από αυτό και σε φορείς του άρθρου 68 παρ. 1 υποπαράγραφος 3 του ν. 4235/2014 (Α` 32) και του άρθρου 26 παρ. 3 υποπαράγραφος β` του ν. 3432/2006 (Α` 14), καθώς και σε φορείς και υπηρεσίες του ΟΑΕΔ για την υλοποίηση της μαθητείας των εκπαιδευτικών δομών του ίδιου Υπουργείου των εκπαιδευτικών, του Ειδικού Εκπαιδευτικού Προσωπικού (ΕΕΠ) και του Ειδικού Βοηθητικού Προσωπικού (ΕΒΠ).

κγ) στην Υπηρεσία Συντήρησης Μνημείων Ακρόπολης του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού.

κδ). στο Γραφείο Ειδικών Εμπειρογνωμόνων του Εισαγγελέα Εγκλημάτων Διαφθοράς, του άρθρου 2 παρ. 3Α του ν. 4022/2011.

κε) σε υπηρεσίες του Υπουργείου Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, σύμφωνα με το άρθρο 8 του ν. 692/1977 (Α` 260) και το άρθρο 6 παρ. 6 του ν. 4285/2014 (Α` 191), όπως ισχύουν.

κστ) στη Γενική Γραμματεία Στρατηγικών και Ιδιωτικών Επενδύσεων του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης.

Επίσης, οι αποσπάσεις σε θέσεις που προβλέπονται από τον Κανονισμό της Βουλής των Ελλήνων διενεργούνται, σύμφωνα με τις διατάξεις του.

Ομοίως, διατηρούνται σε ισχύ οι διατάξεις της παρ. 13 του άρθρου 12 του ν. 2539/1997 και του άρθρου 40 του ν. 3772/2009, που ισχύουν για το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Δ). Ενδοϋπουργική Κινητικότητα.

Ιδιαίτερη κατηγορία μετακίνησης (απόσπασης) καθιερώνει η διάταξη του άρθρου 9 του Ν.4440/2016, σύμφωνα με την οποία επιτρέπεται η απόσπαση υπαλλήλων μόνιμων και ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου από μία αρχή σε άλλη που ανήκει στο ίδιο Υπουργείο ή εποπτεύεται από αυτό, ιδίως από την κεντρική υπηρεσία σε Γενική ή Ειδική Γραμματεία και σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και ιδιωτικού δικαίου, αντιστρόφως και μεταξύ τους. Η απόσπαση διενεργείται με απόφαση του οικείου Υπουργού, κατόπιν ανακοίνωσης - πρόσκλησης που δύναται να απευθύνεται σε έναν ή περισσότερους φορείς, με ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων για το ΕΣΚ.

Ε). Διάρκεια – Λήξη της Απόσπασης.

Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 12 παρ. 5 του Ν.4440/2016, η διάρκεια της αποσπάσεως ενός υπαλλήλου δεν μπορεί να υπερβεί το ένα (1) έτος συνολικά. Με πρωτοβουλία της υπηρεσίας υποδοχής και συναίνεση του υπαλλήλου είναι δυνατή η παράτασή της για τρεις (3) μήνες, ενώ μόνον κατ’ εξαίρεση η απόσπαση σε υπηρεσία απομακρυσμένης - παραμεθόριας περιοχής δύναται να παραταθεί κατά ένα (1) έτος.

Η απόσπαση παύει αυτοδικαίως, όταν λήξει το ανωτέρω χρονικό όριο της παρ. 5 του άρθρου 12, ο δε αποσπασθείς υπάλληλος επανέρχεται υποχρεωτικά στη θέση του χωρίς άλλη διατύπωση. Αν εκκρεμεί αίτημα μετάταξης του αποσπασμένου υπαλλήλου στον ίδιο φορέα, η απόσπαση παρατείνεται μέχρι τη δημοσίευση της πράξης μετάταξης και πάντως όχι πέραν των τριών (3) μηνών από τη λήξη της απόσπασης.

Είναι ανάγκη να τονίσουμε ότι, σύμφωνα με την παρ. 10 του ίδιου ως άνω άρθρου 12, η απόσπαση μπορεί να παύει οποτεδήποτε πριν από τη λήξη του χρονικού ορίου της παραγράφου 5 για λόγους αναγόμενους στην υπηρεσία, ενώ δεν επιτρέπεται απόσπαση υπαλλήλου πριν παρέλθει διετία από τη λήξη της προηγούμενης απόσπασης, με εξαίρεση την απόσπαση για συνυπηρέτηση συζύγων και την απόσπαση σε υπηρεσία απομακρυσμένης-παραμεθόριας περιοχής.

ΣΤ) Κάλυψη δαπανών μισθοδοσίας των αποσπάσεων.

Σύμφωνα, με το άρθρο 12 παρ. 7 του Ν.4440/2016, οι αποδοχές του αποσπασμένου υπαλλήλου καταβάλλονται από την υπηρεσία υποδοχής. Μάλιστα, σύμφωνα με το άρθρο 15 του ίδιου Νόμου, εφόσον ο υπάλληλος αποσπάται από υπηρεσία που ανήκει εντός της Γενικής Κυβέρνησης σε υπηρεσία που επίσης ανήκει στη Γενική Κυβέρνηση, η διαδικασία της πίστωσης της δαπάνης θα πρέπει να γίνει, κατά τα οριζόμενα στην παρ. 1 του ως άνω άρθρου. Η ίδια διάταξη μάλιστα, εφαρμόζεται και για τις περιπτώσεις υπαλλήλων που αποσπώνται σε φορείς που, σύμφωνα με τα ανωτέρω, εξαιρούνται από το ΕΣΚ, ήτοι στους φορείς που αναφέρονται στη διάταξη του άρθρου 19 παρ. 1 του ΕΣΚ (βλ. άρθρ. 19 παρ. 4 : “ Η κάλυψη των δαπανών μισθοδοσίας των αποσπάσεων και μετατάξεων του παρόντος άρθρου, στις περιπτώσεις που προκαλείται δαπάνη στον φορέα υποδοχής και αποκλειστικά για υπαλλήλους που προέρχονται από φορείς εντός Γενικής Κυβέρνησης και για αποφοίτους της ΕΣΔΔΑ που προέρχονται από φορείς εντός και εκτός Γενικής Κυβέρνησης, πραγματοποιείται σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 15 του παρόντος νόμου. Η ισχύς των διατάξεων της παρούσας παραγράφου αρχίζει από τις 2.12.2016”.).

Η μετακύλιση της δαπάνης μισθοδοσίας στον φορέα υποδοχής, κατά τα ανωτέρω, προβλέπεται και από τις διατάξεις των άρθρων 23 παρ. 2 του Ν.4353/2015 (: «η καταβολή των αποδοχών των αποσπασμένων ή μετακινούμενων υπαλλήλων διενεργείται από την υπηρεσία, στην οποία τοποθετούνται …») και 45 παρ. 6 του Ν.4622/2019 («… οι δαπάνες λειτουργίας των ιδιαίτερων γραφείων βαρύνουν τον προϋπολογισμό του Υπουργείου, όπου ασκεί τα καθήκοντά του εκείνος τον οποίο επικουρούν …») , ενώ εξαιρούνται μόνον οι περιπτώσεις υπαλλήλων που υπηρετούν σε ΜΟΔ και Ειδικές Υπηρεσίες, όπως προβλέπεται από το άρθρο 36 του Ν.4314/2011.

Τάσος Ταρπινίδης

Δικηγόρος